Der Wandel der Daseinsvorsorge und die neue Rolle des Staates

Bei Berücksichtigung der Historie zeigt sich, dass die Daseinsvorsorge – im Speziellen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) – bereits im EWG-Vertrag von 1957 erwähnt wurde. DAWI sind nach dessen Maßgabe vom Binnenmarkt nicht ausgenommen (Art. 90 EWGV). Zwar kam es im Laufe des Entwicklungsprozesses zu einem Stillstand im europäischen Integrationswerk, die Ziele von damals blieben jedoch bis heute in dieser Form bestehen. Mit Beginn der 1990er Jahre hat auch der Vollendungsprozess des Binnenmarkts wieder an Fahrtwind gewonnen. Somit hat auch in der Daseinsvorsorge ein Systemwandel eingesetzt. Der Staat legt seine traditionelle Erbringerfunktion in der Daseinsvorsorge immer mehr ab und wird in divergierenden Steuerungsintensitäten u.a. zum Besteller, Regulator, Controller und Aufsichtsbehörde. Er übernimmt somit anstatt seiner historischen Erfüllungsverantwortung in einer Vielzahl von nicht immer ganz klar definierten Rollen eine bislang gesetzlich ungeregelte Gewährleistungsverantwortung. Diese basiert jedoch auf dem europäischen Primärrecht. Am bedeutendsten sind hier Art 14 AEUV, Art 106 AEUV, Zusatzprotokoll 26 AEUV und Art 36 Charta der Grundrechte der Europäischen Union sowie die europäische Sozialrechtecharta. Gewährleistungsverantwortung bedeutet somit in Auslegung dieser primärrechtlichen Bestimmungen, der Staat hat Verantwortung, die Erfüllung zu gewissen Parametern zu gewährleisten. Bei einer umfassenden Untersuchung des AEUV und Einbindung des Qualitätsrahmens der Kommission können folgende Zielindikatoren für Leistungen der Daseinsvorsorge festgemacht werden, welche von den Mitgliedstaaten zur Sicherung des sozialen Friedens und territorialen Zusammenhalts im eigenen Land sowie in Europa zu garantieren sind: Zugänglichkeit, Grundversorgung, Qualität, Nicht-Diskriminierung, Universalität, Sicherheit, Fairness, Rechtssicherheit, Effizienz, Leistbarkeit, Verifizierbarkeit und Diversität. Angesprochen wird auch ein fairer Einzelhandel, ein Sicherheitsnetz, sozialer und territorialer Zusammenhalt, Mindestverpflichtungen, Gewissheit für die beteiligten Akteure und die soziale Dimension im Binnenmarkt. Wie diese Werte gewährleistet werden sollen, liegt in Entsprechung des Subsidiaritätsprinzips in der Kompetenz der Mitgliedstaaten. Ihre Anwendung ist allerdings angesichts der mangelnden Definition der oben genannten Kriterien fraglich. So gibt es in nationalen Materiengesetzen keine quantifizierbaren Key Performance Indikatoren, Mindeststandards bzw. eine andere quantifizierbare oder europäisch einheitliche Definition dieser Kriterien. Die Mitgliedstaaten sind unter Einhaltung des Wettbewerbsrechts frei, diese Parameter selbst (oder auch gar nicht) zu bestimmen. Zwischen den Wettbewerbsprinzipien als primärrechtliche Grundfreiheiten und der Gewährleistungspflicht der Mitgliedstaaten zur Sicherstellung einer qualitätsvollen und leistbaren Daseinsvorsorge als primärrechtlich verankertes Grundrecht herrscht das Prinzip der Gleichwertigkeit.

Es obliegt also den Mitgliedstaaten gemäß des Grundrechtscharakters der Daseinsvorsorge nach Maßgabe von Art. 36 Charta der Grundrechte der Europäischen Union die adäquate Erbringung der Daseinsvorsorge zu garantieren. Dieses Spannungsfeld führt zu heterogenen Niveaus in den EU-Mitgliedstaaten und in Folge zu sozialer und kompetitiver Desintegration. Zusatzprotokoll 26 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Gewährleistung von Diensten von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse mit einem hohen „Niveau in Bezug auf Qualität, Sicherheit und Bezahlbarkeit, Gleichbehandlung und Förderung des universellen Zugangs und der Nutzerrechte.“ Des Weiteren definiert Zusatzprotokoll 26 AEUV DAWI als gemeinsamen Mehrwert der EU und als grundlegendes Element der europäischen Identität. Dabei anerkennt es die Kompetenz und den Ermessungsspielraum der nationalen, regionalen und lokalen Behörden – denen die Zurverfügungstellung, die Auftragsvergabe und die Organisation der Leistungen der Daseinsvorsorge obliegt. Auch anerkennt Art. 14 AEUV den besonderen Stellenwert, „den Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Union einnehmen, sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts“. Demnach obliegt es jedoch den Mitgliedstaaten „im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verträge dafür Sorge [zu tragen], dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicher und finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass diese ihren Aufgaben nachkommen können“.

Von größter Bedeutung im Diskurs über die Daseinsvorsorge ist die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, worin nach Maßgabe von Art 36 die nationalen Rechtsvorschriften für den Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse als Instrument zur Sicherung des sozialen und territorialen Zusammenhalts gesehen werden.[2] Die Grundrechtecharta steht, so wie der AEUV, normenhierarchisch auf primärrechtlicher Ebene und stellt somit die Daseinsvorsorge als Grundrecht den Grundfreiheiten gegenüber. In der Folge bestärkt diese Klausel Art 14 AEUV.[3]

Durch die bevorstehende Verabschiedung des neuen Vergabe- und Konzessionsrichtlinienpakets ergeben sich neue Herausforderungen, die sowohl Chancen als auch Gefahren bergen. Zum einen besteht der Wille mehr Qualität im Wettbewerb zu garantieren und Sozial-Kriterien stärker zu verankern, zum anderen verdeutlichen gerade die EUGH Urteile und die europäische Rechtsprechung die Untergrabung sozialer Grundrechte durch die primärrechtlichen Grundfreiheiten. Dieses Spannungsfeld stellt die Mitgliedstaaten vor vielfältige Herausforderungen und gefährdet eine adäquate Erbringung der Daseinsvorsorge.

Die Mitgliedstaaten sind also aufgerufen – v.a. in Hinblick auf die kommende neue Vergaberechtspraxis und der damit verbundenen erstmaligen Regelung der Vergabe von Konzessionen – eine systematische Reorganisation der Daseinsvorsorge durchzuführen. Dies würde u.a. die Implementierung von strategischen Planungsinstrumenten, einheitlichen Steuerungs-, Kontroll- und Qualitätsprozessen sowie die Einführung einer Good Governance Praxis (Transparenz, Legitimität, Accountability und Compliance) in die Kernverwaltung bedeuten.